Защо ЕСВД се бори за бъдещето си

Когато лидерите на ЕС създадоха дипломатическата служба на блока през 2011 г., идеята беше да се даде на Европа много по-мощен и единен глас на световната сцена. Но в типичния за ЕС стил лидерите не искаха този глас да бъде твърде силен. Затова те дадоха на своя нов главен дипломат, „върховния представител“, двама шефове – самите тях и Европейската комисия.

„Това беше изработено в рамките на разхвърлян компромис в три часа сутринта“, си спомня Пиер Селал, влиятелният посланик на Франция в ЕС в продължение на 10 години, който беше дълбоко ангажиран в преговорите по създаването на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД).

Десетилетие и половина по-късно този разхвърлян компромис на ЕС се разпада. Изправена пред бюджетни съкращения, битка за таланти и липса на политически инструменти, които да подкрепят дипломатическата ѝ роля, ЕСВД, която сега се ръководи от бившия премиер на Естония Кая Калас, губи позиции в продължителна война за територия с Комисията, оглавявана от Урсула фон дер Лайен. В същото време националните правителства, които до голяма степен са запазили своята външнополитическа независимост, също обмислят реформи.

В повече от дузина разговори с POLITICO през последните три месеца, 10 настоящи и бивши служители на ЕС и дипломати описаха ЕСВД като институция в криза, на която липсва ясна мисия и която до голяма степен не е в състояние да се конкурира с много по-големите финансови ресурси и политическа огнева мощ на Комисията. Въпреки че Калас отвръща на удара, представяйки нови висши назначения и обещавайки вътрешни реформи, страните от ЕС все още не са изложили публично конкретни планове за укрепване на службата.

Разтваряне на ЕСВД в другите структури?

Кризата идва в момент, когато конфликтите в Украйна и Близкия изток, както и напрежението в трансатлантическите отношения, принудиха ЕС да се бори да се адаптира към една по-сурова глобална среда, поставяйки външнополитическата му стратегия под светлината на прожекторите както никога досега. Далеч не толкова мощна, колкото Държавния департамент на САЩ или външните министерства в Париж, Берлин или Лондон, и преполовявайки своята 16-а година, ЕСВД не е сигурна как ще изглежда нейният зрял период.

Под ръководството на Калас службата мобилизира страните от ЕС да приемат 20 пакета от санкции срещу Русия, като същевременно развиваше отношенията със страните от Персийския залив и Близкия изток. Критиците обаче казват, че целта на органа да насърчава европейските интереси по света – което е от особен интерес за по-малките нации, лишени от своя обширна дипломатическа мрежа – е зациклила поради липсата на ясни цели и инструменти за вършене на работата.
Това се разиграва в реално време. Калас предприе своеобразен отговор, разкривайки нова лидерска структура и обещавайки да представи вътрешни реформи след лятото, за да укрепи ЕСВД, според високопоставен служител на ЕС. Но не всички са убедени, че това ще бъде достатъчно, за да се обърне тенденцията.

„Има група както в Съвета [който представлява 27-те национални правителства], така и в Комисията, която би искала да разпусне ЕСВД“, казва служител на ЕС, на когото – подобно на други, разговаряли с POLITICO за тази статия – е предоставена анонимност, за да говори поверително по толкова чувствителен въпрос. „Други я защитават, но те не са толкова силни.“

Калас е изправена и пред постоянни критики от страна на базирани в ЕС дипломати, които смятат, че тя е подействала твърде грубо спрямо тях през първите месеци от мандата си в Брюксел.

„Трудностите съществуваха още от самото начало“, посочва Селал. „Просто сега става невъзможно те да бъдат игнорирани.“

Тръмп, Китай, търговия и миграция

Светът се промени радикално, откакто ЕСВД беше създадена с решение на Съвета през 2010 г., както отбелязаха много от дипломатите и служителите пред POLITICO. Президентът на САЩ Доналд Тръмп преобърна стандартите за приемлив публичен дискурс, нарушавайки традиционната дипломация. Войните и откритата конкуренция между системни съперници замениха основания на правила ред от следвоенната епоха.

В същото време сериозните бюджетни ограничения, свързани с годините на икономическа стагнация в Европа, принуждават търсещите вот правителства да се концентрират върху преследването на цели, които носят осезаеми резултати – особено по трудни теми като миграцията и отбраната. Точно тук се намесва обърканото разделение на отговорностите между ЕСВД и Комисията, което отслабва ролята на дипломатическата служба.

Лидерите на ЕС до голяма степен са доволни да позволят на Комисията – с нейната финансова огнева мощ и политически инструменти, обхващащи търговията, технологиите, миграцията и индустриалната политика – да упражнява власт от тяхно име по растящ кръг от въпроси, което все повече включва и координирането на отбранителните обществени поръчки за блока. За разлика от нея, ЕСВД е ограничена предимно до събиране на разузнавателна информация и координиране на позициите в областта на външната политика и сигурността, подкрепяни от европейските столици. Това трудно може да се нарече дейност на мощно дипломатическо ведомство.

Ролята на председателя на Европейския съвет Антонио Коща, който (както се посочва на уебсайта му) „се ангажира тясно с партньори от целия свят за укрепване на ролята на ЕС и неговите глобални отношения“, добавя още едно измерение. Именно началникът на кабинета на Коща, Педро Лурти, се свърза на два пъти с официални лица в Москва през последните няколко седмици, докато ЕС търсеше начини за рестартиране на преговорите с руския президент Владимир Путин.

Въпреки че френският външен министър Жан-Ноел Баро публично защити ЕСВД и нейния лидер Калас – а по-малките нации казват, че се възползват от дипломатическата ѝ мрежа – правителствата отказват да предложат конкретни планове за увеличаване на нейната власт и ресурси.

„В днешния свят не можете да отделите дипломацията от търговията, от технологичната политика, от индустриалната политика“, отбелязва дипломат от ЕС. „Всички тези инструменти са в ръцете на Комисията.“

Това е структура, предразполагаща към объркване, тъй като на теория изпълнителната власт на ЕС трябва да предлага и прилага политиките, а високопоставената дипломация да бъде оставена на Калас в качеството ѝ на върховен представител, чиято длъжност включва ресора „външни работи и политика на сигурност“. На практика обаче границата между това какво представлява политика на Комисията и международна дипломация е размита. Фон дер Лайен – която за разлика от Калас не се нуждае от единодушна подкрепа от правителствата на ЕС за всеки политически ход – се възползва от кризисните ситуации, за да подсили дипломатическия си профил и така да укрепи Комисията.

Такъв беше случаят, когато тя пътува до Египет през 2024 г., за да подпише икономическо партньорство на стойност 7 милиарда евро с Кайро, въпреки че нямаше официален мандат от лидерите на ЕС. И такъв беше случаят миналата седмица, когато Комисията прие делегация от служители на талибаните за разглеждане на въпроси, свързани с миграцията. Всеки от тези примери се отнася до въпроси, които попадат под властта на изпълнителния орган на ЕС – главно миграция и помощ за развитие, изтъкват служители на Комисията. Взети заедно обаче, те загатват за свиваща се територия за ЕСВД.

Любопитният случай с комисаря по въпросите на Средиземноморието

Никъде битката между ЕСВД и Комисията не е била толкова яростна, колкото в подхода на ЕС към Израел, особено след ръководените от Хамас атаки на 7 октомври 2023 г. Фон дер Лайен използва своя комисар по въпросите на Средиземноморието, хърватката Дубравка Шуица, за да поеме лидерството в област, която мнозина в ЕСВД смятат, че трябва да бъде техен домен.

Шуица на няколко пъти е действала като неофициален представител на Фон дер Лайен при мисии в чужбина, включително присъствайки през февруари на учредителната сесия на Тръмповия Борд на мира (Board of Peace) – международна организация, ръководена от САЩ, която има за цел да контролира прекратяването на огъня и усилията за възстановяване в Газа.

Но дейностите през този месец повдигнаха най-много вежди. Шуица пътува до Израел на 22 юни, за да подпише удължаването на мандата на две мисии на ЕС в палестинските територии, което изисква израелско одобрение. Докато беше там, тя проведе пресконференция с израелския външен министър Гидеон Саар, който само броени дни по-рано беше обявил, че прекъсва всякакви контакти с Калас заради съобщения, че тя е използвала думата „апартейд“, за да опише страната му – изказвания, които тя нито е отричала, нито за които се е извинила.

Служители както от Комисията, така и от ЕСВД омаловажиха неловкостта от провеждането на пресконференция между европейски комисар и министър, който отказва да разговаря с официалния главен дипломат на Европа. Пътуването на Шуица е било „отдавна планирано“, както и едновременното пътуване на Калас до Аман, Йордания, според служители на ЕС.

Но визуалното усещане беше неоспоримо: едната страна на ЕС, неговата изпълнителна власт, продължаваше да върви по обичайния си бизнес курс с Израел. Другата – която на теория представлява страните членки – вече не можеше да разговаря с израелския си колега.

„Просто нямаме думи за това“, каза друг дипломат от ЕС. „Това е непоследователно.“

Навлизанията на Фон дер Лайен в дипломацията предизвикаха епизодичен отпор от някои национални столици – например когато през март френският министър Баро каза на председателя на Комисията да уважава границите на своята роля в реч пред посланиците на ЕС. Съпротивата от страна на столиците на ЕС срещу това, което няколко служители описаха като „заграбване на власт“ от Комисията, досега обаче се ограничава единствено до риторика.

Личното съперничество

Към усещането за криза се добавя и това, което безброй служители на Комисията и ЕСВД описват като лично съперничество между Калас и Фон дер Лайен. Въпреки че председателят на Комисията назначи Калас и двете произлизат от брюкселски династии – бащата на Калас беше вицепрезидент на Комисията, а този на Фон дер Лайен беше един от първите държавни служители в Европа – откритият стил на върховния представител влезе в разрез с по-предпазливия подход на Урсула фон дер Лайен.

Неведнъж говорители на Комисията официално са се дистанцирали от публични изказвания на Калас, като например когато тя използва думата „рак“, за да опише ефекта от индустриалния свръхкапацитет на Китай върху Комисията. Обратно, Калас на няколко пъти е изпускала разочарованието си от управленския стил на Фон дер Лайен, който се спуска отгоре надолу, като в тесен кръг лично е сравнила председателя на Комисията с диктатор поне веднъж, според висш служител на ЕС.

И все пак, дори критиците на Калас казват, че основният проблем пред ЕСВД е структурен, а не персонален конфликт, какъвто и двете политички публично са отричали.

„Не забравяйте, че Фон дер Лайен не се разбираше и с [предшественика на Калас Жозеп] Борел“, каза дипломат от ЕС. „Може да не се обичат, но тук става въпрос за по-дълбок проблем.“

Изтичане на кадри

На Калас не помага и фактът, че Фон дер Лайен привлича топ кадри далеч от ЕСВД от началото на втория си мандат през 2024 г. Сред тях е Саймън Мордю, ветеран сред служителите на ЕС от британско-ирландски произход с повече от три десетилетия опит в институциите. Преди това заместник-генерален секретар на ЕСВД, сега Мордю служи като главен дипломатически съветник на Комисията.

Той е един от основните архитекти на новата Европейска стратегия за сигурност на Комисията, в която се очаква ЕСВД да играе съвсем ограничена роля според двама служители. Предишните стратегии за сигурност бяха изготвяни от ЕСВД в координация с Комисията. Мордю е и ключова фигура в Групата за външна координация на Комисията, която надзирава координацията на външните политики в рамките на институцията, според високопоставен служител на ЕС.

Там Мордю работи в тясно сътрудничество с Герт Ян Коопман, генерален директор на Комисията по въпросите на разширяването и източното съседство. Заедно двамата постепенно изместват отговорността за Турция, която официално е кандидат за членство в ЕС, далеч от ЕСВД, посочва служителят. (Калас трябва да пътува до Турция във вторник заедно с двама други европейски комисари).

Мордю беше един от архитектите на миграционния пакт между ЕС и Турция, сключен по време на кризата със сирийските бежанци през март 2016 г. Силната му експертиза за страната и контролът на Коопман върху финансирането за разширяване все повече поставят Комисията в центъра на тези отношения.

Стефано Санино, бивш генерален секретар на ЕСВД – на практика най-висшият държавен служител в органа – стана ръководител на средиземноморския отдел на Комисията, създаден от Фон дер Лайен. (Впоследствие той напусна, след като беше разпитван от белгийската полиция по подозрение в злоупотреба с фондове на ЕС). Комисията на Фон дер Лайен дублира или копира функции на ЕСВД, като например нейния отдел, отговарящ за отношенията с Близкия изток и Северна Африка, който преди се намираше единствено в дипломатическото крило.

Нови хора, нови планове

ЕСВД беше ударена от вълна от напускания. През май POLITICO разкри, че генералният секретар на ЕСВД Белен Мартинес Карбонел напуска поста си след по-малко от две години на тази длъжност.

Калас отвърна на удара, представяйки миналата седмица нов лидерски екип, който включва бившия министър на отбраната на Нидерландия Кайса Олонгрен, която да замени Мартинес Карбонел.

„Намирам това за изключително положително“, каза служител на ЕС. „Това засилва ЕСВД в областта на сигурността, тъй като Кайса има директна връзка с [генералния секретар на НАТО Марк] Рюте.“

Номинацията на Давид Цвах, бивш посланик на Франция в НАТО, за заместник-генерален секретар по въпросите на мира и сигурността, заедно с Мати Маасикас, който е потвърден като заместник-генерален секретар, след като изпълняваше длъжността временно, подчертава стремежа да се подсилят позициите на ЕСВД в сферата на сигурността. И предстои още: Калас, която сподели пред екипа си, че приветства дебата за реформиране на ЕСВД, планира да представи по-нататъшни промени след лятото, според двама служители на ЕС, запознати с вътрешните процеси.

Какво предстои оттук нататък?

Други служители остават скептични, казвайки, че промените едва ли ще променят основната антагонистична динамика с Комисията, особено след като ЕСВД може да бъде ударена от съкращения в следващия седемгодишен бюджет на блока, Многогодишната финансова рамка, която трябва да влезе в сила през 2028 г. За нея е необходимо съгласието на 27-те национални правителства и на Европейския парламент.

„Може да има още неприятни изненади“, казва служител на ЕС по повод планирания бюджет, след като ЕСВД съкрати 10 делегации и консолидира други в началото на мандата на Калас.

Високопоставен служител на ЕС, помолен да опише какво може да стане с ЕСВД, заяви: „ЕСВД трябва да бъде машина за събиране на разузнавателна информация, която може да осигури добавена стойност чрез аналитична работа.“

Попитан за неговото решение, Селал направи дълга пауза. „Харесвам Калас“, каза той, отбелязвайки, че тя е била негов стажант преди години във френското постоянно представителство. „Със създаването на тези институционални иновации ние вероятно прекалено усложнихме системата. Въпросът не е в хората.“

Автор: Никълъс Винокур и Джакопо Баригаци

Никълъс Винокур и Джакопо Баригаци са кореспонденти и политически анализатори на POLITICO в Брюксел.

Източник: “Politico”